Instrumenty terytorialne. Czym są i jak z nich korzystać?

W perspektywie finansowej na lata 2021-2027 jednym z celów polityki spójności Unii Europejskiej jest zwiększenie wpływów lokalnych wspólnot na kształtowanie polityki terytorialnej. Cel 5 Europa bliżej obywateli zakłada m.in. wzmocnienie roli samorządów terytorialnych w stymulowaniu procesów rozwojowych poprzez realizację działań w oparciu o strategie terytorialne. Współpraca samorządów na bazie zawiązywanych partnerstw ma stanowić fundament podejmowanych interwencji. W ramach wspomnianego celu działania mogą być realizowane wyłącznie w oparciu o strategie lokalne/terytorialne w wymiarach: społecznym, gospodarczym i środowiskowym w ramach odpowiednich instrumentów terytorialnych. Strona polska korzystając z doświadczeń kończącej się już perspektywy finansowej na lata 2014-2020, zakłada wdrożenie wszystkich narzędzi terytorialnych wymienionych w art. 28 rozporządzenia UE 2021/10601, tj.: 

Instrumenty terytorialne w nowej perspektywie finansowej są ukierunkowane na rozwiązywanie problemów, szczególnie mających charakter ponadlokalny i wymagający współpracy pomiędzy JST. W polskich warunkach instrumenty te wdrażane są poprzez programy regionalne. Jednocześnie zakres interwencji instrumentów nie ogranicza się wyłącznie do zakresu celu 5, a może dotyczyć właściwie wszystkich celów polityki spójności, czyli takich dziedzin, jak np. przedsiębiorczość, środowisko, kultura i zrównoważona turystyka, kapitał ludzki czy rozwój cyfrowy. O zakresie interwencji instrumentów decydują regionalne instytucje zarządzające na etapie programowania. 

Partnerstwom jednostek samorządu terytorialnego w ramach projektu CWD-Plus urzędy marszałkowskie przyznały dwa rodzaje instrumentów: ZIT i IIT. Zapoznajmy się zatem bliżej z charakterystyką obu instrumentów, próbując zidentyfikować podobieństwa i różnice, a przede wszystkim określić warunki ich realizacji, które samorządy partnerskie muszą spełnić.

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne - ZIT

Celem tego mechanizmu jest budowanie kultury współpracy i partnerstwa samorządów lokalnych oraz zwiększenie ich kompetencji do procesu zarządzania rozwojem obszaru. 

Na jakim obszarze może być realizowany ZIT?

ZIT jest instrumentem skierowanym do miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF) uznanych za obszary strategicznej interwencji o znaczeniu regionalnym i wskazanych w strategiach rozwoju województwa przez regionalne władze samorządowe. Zasięg mechanizmu ZIT w perspektywie 2021-2027 został rozszerzony. Narzędziem tym zostaną objęte nie tylko miasta wojewódzkie i ich obszary funkcjonalne, ale również wszystkie MOF wyznaczone przez samorządy wojewódzkie. Szczególną role przypisano miastom średnim tracącym funkcje społeczno-gospodarcze, ponieważ Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej uznało je w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2030 jako jeden z dwóch typów OSI o znaczeniu krajowym. MFPR szacuje, iż mechanizmem ZIT zostanie objętych ponad 80 miejskich obszarów funkcjonalnych.

Warunek 1: powołanie porozumienia, związku lub stowarzyszenia do pełnienia funkcji związku ZIT

Podstawą funkcjonowania partnerstw w ramach ZIT i jednocześnie jednym z dwóch kluczowych warunków do objęcia tym mechanizmem, jest utworzenie tzw. związku ZIT. Ma on przybrać jedną form prawnych współpracy JST, wymienionych w samorządowych ustawach ustrojowych, tj. porozumienia międzygminnego lub powiatowo-gminnego, stowarzyszenia jst albo związku gminnego lub gminno-powiatowego. Podstawowym zadaniem Związku ZIT jest kreowanie polityki rozwoju na obszarze realizacji ZIT, w tym koordynowanie realizacji projektów wynikających ze strategii ZIT.  

Struktura związku ZIT jest określona przez partnerstwo JST, a jej kształt zależy od przyjętej formy prawnej współpracy. Struktura powinna uwzględniać: a) organ wykonawczy, mający charakter kolegialny (zarząd) lub jednoosobowy (lider porozumienia); b) organ uchwałodawczy (lub doradczy w przypadku porozumienia) o charakterze kolegialnym, złożony z przedstawicieli wszystkich JST tworzących związek ZIT; c) ciało doradcze dla organu wykonawczego lub lidera porozumienia reprezentujące partnerów, stanowiące obligatoryjny warunek partnerstw w ramach mechanizmu ZIT.  

Warunek 2: odpowiednia strategia

Dokumentem niezbędnym do wdrażania mechanizmu ZIT jest strategia. W polskich przepisach wyróżnia się dwa typy strategii dla mechanizmu ZIT. Może nią być strategia ZIT albo strategia rozwoju ponadlokalnego, zawierająca elementy strategii ZIT. Oba typy pełnią rolę strategii terytorialnej, o której mowa w art. 29 rozporządzenia UE 2021/1060 (tzw. rozporządzenie ogólne). Warto zauważyć, że ze względu na inne podstawy prawne, oba rodzaje strategii różnią się od siebie zakresem oraz kwestiami proceduralnymi w aspekcie konsultacji społecznych i opiniowania przez odpowiednie instytucje. Od roku 2025, obowiązek posiadania strategii rozwoju ponadlokalnego będą miały ZIT-y miast wojewódzkich. Niemniej jednak, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej rekomenduje ten rodzaj strategii jako docelowy dla wszystkich Związków ZIT w Polsce. 

Istotnym elementem strategii jest lista projektów, których wybór dokonywany jest na etapie prac nad strategią, a następnie przyjmowany na etapie zatwierdzania dokumentu przez związek ZIT. W zależności od założeń danego programu, projekty będą wybierane w trybie konkurencyjnym lub pozakonkurencyjnym.

Przyjęte przez związki ZIT (a zatem porozumienia, stowarzyszenia, związki) strategie muszą być opiniowane przez właściwą instytucję zarządzającą programem regionalnym oraz przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. 

Pamiętajmy o uspołecznieniu

W procesie przygotowania i wdrożenia strategii ZIT istotny będzie udział interesariuszy reprezentujących różne grupy społeczne, tj. partnerzy społeczno-gospodarczy, podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, podmioty działające na rzecz ochrony środowiska, podmioty odpowiedzialne za promowanie włączenia społecznego, praw podstawowych, praw osób niepełnosprawnych oraz równości płci i niedyskryminacji.

Inne instrumenty Terytorialne - IIT

IIT są nowym rodzajem instrumentów terytorialnych, które będą wdrażane po raz pierwszy w perspektywie finansowanej 2021-2027. Obok zdefiniowanych w przepisach unijnych narzędzi (ZIT i RLKS) Komisja Europejska dała możliwość państwom członkowskim stosowania również innych instrumentów rozwoju terytorialnego – takich, które te państwa uznają za właściwe. Warto o tym pamiętać, ponieważ mechanizm IIT w każdym regionie może nieco inne rozwiązanie, choć lektura przepisów tzw. ustawy wdrożeniowej, Umowy Partnerstwa, czy wspomnianych wyżej “Zasad…” wskazuje, że inne instrumenty terytorialne są bardzo podobne do ZIT. Mają jednak bardziej elastyczny charakter niż ZIT. 

Na jakim obszarze realizowany może być IIT?

Instrument IIT może być wdrażany na obszarach strategicznej interwencji wyznaczonych w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego (KSSR), czyli na obszarach zagrożonych trwałą marginalizacją oraz miastach średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze. Specyficznym rodzajem działań w ramach mechanizmu IIT będzie rewitalizacja. Jej obszarem jest teren pojedynczej gminy, a precyzyjniej rzecz ujmując, obszar rewitalizacji. Zatem pod pojęciem mechanizmu IIT będą również rozumiane i mogły być stosowane gminne programy rewitalizacji opracowywane w oparciu o zapisy ustawy o rewitalizacji z 2015 r. (w perspektywie finansowej 2014-2020 rewitalizacja była procesem wdrażanym bądź w oparciu o lokalne programy rewitalizacji lub właśnie gminne programy rewitalizacji). Pozostałe rodzaje IIT będą podobnie jak ZIT realizowane przez partnerstwa samorządowe na obszarach funkcjonalnych.

W jaki sposób realizowany będzie IIT?

Szczegółowe zasady jego realizacji tego mechanizmu ma określić instytucja zarządzająca programem regionalnym. To kolejny powód, iż specyfika i wdrażanie IIT mogą być różne w poszczególnych regionach. Niemniej co do zasady rozwiązania będą podobne do instrumentu ZIT. Realizowane będą jedynie na innych obszarach. Projekty będą dofinansowane w trybie pozakonkurencyjnym z wydzieloną alokacją dla każdego partnerstwa albo będą organizowane konkursy dla wszystkich partnerstw posiadających strategie terytorialne, więc różne partnerstwa, ale też różne projekty nawet w ramach tych samych partnerstwem będą wówczas konkurować wzajemnie o dofinansowanie. W tym ostatnim przypadku projekty IIT będą realizowane w trybie konkurencyjnym, a wymogiem formalnym umożliwiającym udział w danym konkursie będzie wpisanie danego projektu do strategii terytorialnej IIT.

Warunek 1: trwała forma współpracy partnerów

Dla wdrożenia instrumentu IIT niezbędne jest zawiązanie partnerstwa w jednej z form analogicznych, jak w przypadku ZIT. Różnica polega na tym, że nie obowiązuje tu nazwa analogiczna do ZIT, czyli związek IIT. 

Warunek 2: odpowiednia strategia

Drugim niezbędnym elementem jest opracowanie przez partnerów i przyjęcie dokumentu strategicznego. Podobnie jak w przypadku ZIT, może to być “specjalna” strategii IIT albo strategia rozwoju ponadlokalnego. Opracowany dokument strategiczny musi zawierać listę projektów, które realizowane będą w trybie konkurencyjnym lub pozakonkurencyjnym.

Pamiętajmy o uspołecznieniu

Istotnym elementem opracowania, ale także wdrażania strategii instrumentu IIT jest angażowanie zewnętrznych interesariuszy, którzy są lokalnymi „użytkownikami” i dzięki ich punktowi widzenia łatwiejszym jest stworzenie zestawu komplementarnych zamierzeń́ łączących różne działania sektorowe, instytucjonalne czy prywatne w integralną całość́, co jest istotą podejścia terytorialnego. Odpowiednio opracowany proces partycypacji, realizowany od początku opracowania dokumentu strategicznego, sprawia, że zaplanowane inwestycje i projekty uzyskują aprobatę lokalnej społeczności. Prowadzenie działań partycypacyjnych na etapie wdrażania strategii wpływa na ograniczenie skali obaw społecznych przed zmianami, wynikającymi na ogół z braku wystarczającej informacji o zakresie, przebiegu i skutkach wielu zamierzeń inwestycyjnych. Wybór metod prowadzenia partycypacji społecznej powinien być́ dostosowany do skali i charakteru lokalnej społeczności, ale dostępnych jest wiele ciekawych narzędzi, wśród których wymienić można: debaty, warsztaty, prowadzenie punktów konsultacyjnych, spacer badawcze, spotkania fokusowe itp. 

Istnieje także możliwość wybrania bardziej sformalizowanych form prowadzenia partycypacji, czego przykładem jest powoływanie organów doradczych składających się z przedstawicieli wielu środowisk (powołanie takiego ciała jest fakultatywne w przypadku IIT, a obligatoryjne w przypadku ZIT). Dobrym przykładem jest powoływanie komitetów rewitalizacji zgodnych z ustawą o rewitalizacji, które są forum współpracy i dialogu interesariuszy z organami gminy w sprawach dotyczących przygotowania, prowadzenia i oceny rewitalizacji oraz pełnią funkcję opiniodawczo-doradczą. 

Jakie projekty mogą być realizowane w mechanizmie ZIT i IIT?

W ramach ZIT realizowane projekty muszą mieć charakter zintegrowany. W przypadku mechanizmu IIT takiego obowiązku nie ma, ale MFPR zaleca, by również stosować tę koncepcję konstrukcji projektów. Oznacza to, iż przedsięwzięcia powinny przyczyniać się do rozwiązywania wspólnych problemów i skoordynowanego zaspakajania potrzeb obszaru. Zgodnie z przyjętą definicją MFiPR wskazaną w dokumencie pn. “Zasady realizacji instrumentów terytorialnych w Polsce w perspektywie finansowej UE na lata 2021-2027″ projekt zintegrowany powinien spełniać przynajmniej jeden z dwóch warunków: 

  • jest projektem partnerskim w rozumieniu art. 39 ustawy wdrożeniowej; 
  • deklarowany jest wspólny efekt, rezultat lub produkt końcowy projektu, tj. wspólne wykorzystanie stworzonej w jego ramach infrastruktury w przypadku projektów „twardych”, lub objęcie wsparciem w przypadku projektów „miękkich”, mieszkańców co najmniej 2 gmin OF, co powinno znaleźć swoje uzasadnienie zarówno w części diagnostycznej, jak i kierunkowej strategii.  

Projekty w ramach ZIT i IIT mogą być współfinansowane ze środków programów regionalnych i krajowych zarówno z EFRR, jak i EFS+. Dodatkowo, środki w ramach Funduszu Spójności lub Funduszu Sprawiedliwej Transformacji mogą stanowić kolejne wsparcie dla współfinansowania przedsięwzięć komplementarnych względem projektów wynikających ze strategii.  

ROZWÓJ LOKALNY KIEROWANY PRZEZ SPOŁECZNOŚĆ – RLKS

Rozwój lokalny kierowany przez społeczność (RLKS), to obok ZIT drugi znany już polskim samorządom mechanizm. Jest to instrument oparty na tzw. podejściu LEADER, stosowanym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. 

RLKS jest wdrażany w Polsce od 2007 r. W perspektywie 2007 – 2013 był wdrażany w dwojaki sposób: 

  • jako część II filara Wspólnej Polityki Rolnej w formie podejścia LEADER, które było obowiązkowe w ramach Osi Priorytetowych Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich współfinansowanego z EFRROW, 
  • jako część Wspólnej Polityki Rybackiej w ramach 4 Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego „RYBY” współfinansowanego z EFF.

W perspektywie 2014 – 2020 obok obu wyżej wymienionych obszarów (EFF został zastąpiony EFMR) dostępna była możliwość wdrażania RLKS w ramach Polityki Spójności
w programach współfinansowanych z EFRR i EFS na poziomie regionalnym. 

Dwa z polskich województw (kujawsko-pomorskie i podlaskie) zdecydowały się na wdrażanie wielofunduszowego instrumentu RLKS w perspektywie 2014 – 2020. W obecnej perspektywie 2021-2027 około 10 regionów zdecydowało się na wykorzystanie tego narzędzia w ramach programów współfinansowanych ze środków polityki spójności. Co do zasady jest to instrument wdrażany na obszarach wiejskich, ale możliwe jest także jego wdrażanie na obszarach miejskich. Wielofunduszowy RLKS to typowe oddolne podejście terytorialne w rozwoju lokalnym, a realizowane projekty są projektami zdecydowanie mniejszej skali.

Kluczową rolę w procesie wdrażania RLKS odgrywają Lokalne Grupy Działania, które odpowiadają za opracowanie i wdrożenie lokalnych strategii. LGD to lokalne partnerstwo, w którym uczestniczą różne podmioty z sektora publicznego, społecznego i gospodarczego. 

W przypadku polityki rolnej i rybackiej możemy mówić o ugruntowaniu się całego systemu wdrażania RLKS i wejściu w fazę dojrzałości (4 perspektywy finansowe), o tyle w obszarze Polityki Spójności druga perspektywa wdrażania oznacza nadal fazę początkową. 

Źródła: 

  • Dokument Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej pn. Zasady realizacji instrumentów terytorialnych w Polsce w perspektywie finansowej UE na lata 2021-2027;
  • Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
  • Umowa Partnerstwa
Udostępnij

Zapoznałam/em się z treścią Polityki prywatności i wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych w celu otrzymywania newslettera*
*pole wymagane